Les Alpes, les Pyrénées, le Massif central, le Jura, les Vosges, le massif corse : la France possède de nombreux massifs montagneux qui font la beauté, la singularité et la richesse du territoire hexagonal.
Conscient de son potentiel mais aussi de sa fragilité, le législateur a adopté il y a maintenant plus de 40 ans la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi Montagne ». L’objectif était alors de définir les zones de montage, de trouver un équilibre entre le développement et la protection de la montagne et, surtout, de maîtriser l’urbanisation des zones de montagne.
À ce jour, 30 % du territoire métropolitain est occupé par des massifs montagneux et la loi Montagne s’applique sur 5659 communes, soit 1 commune sur 6. Après une première modification en 2016 avec la loi Montagne II, les députés viennent d’adopter en première lecture le 18 mai 2026, la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine, dite loi Montagne III.
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LOI MONTAGNE III
Cette proposition de loi vise notamment à clarifier les critères d’appréciation de l’urbanisation applicables en zone de montagne. Si l’intention du législateur est louable, la proposition adoptée risque de générer de nouvelles confusions dans l’application de ces critères.
Le principe d’urbanisation en continuité, fondement structurant de la loi Montagne
La règle d’urbanisation en continuité constitue l’un des piliers du droit de l’urbanisme en zone de montagne depuis l’article 72 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985. Codifiée aujourd’hui à l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme, elle pose le principe selon lequel « l’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants ».
Le législateur a précisé, à l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme, que « le principe de continuité s’apprécie au regard des caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, des constructions implantées et de l’existence de voies et réseaux ».
Parallèlement, l’instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018 relative aux dispositions particulières à la montagne du code de l’urbanisme a précisé les critères dorénavant posés à cet article, à savoir les distances entre les bâtiments, la densité, la forme et la logique de l’urbanisation locale, les caractéristiques architecturales, paysagères et topographiques, ainsi que la présence ou non de voies et de réseaux. En somme, une grille de critères à appliquer, au cas par cas, pour apprécier si le projet est bien en « continuité » avec l’urbanisation existante.
Malgré des précisions apportées au fil du temps, la notion d’urbanisation en « continuité » est encore source de difficulté
Sur ce point, le rapport de la commission de l’Assemblée nationale sur la proposition de la loi Montagne III relève « une complexité croissante et des interprétations très hétérogènes selon les territoires ».
Surtout et dans son rapport d’information de 2020 sur l’évaluation de la loi Montagne, l’Association nationale des élus de montagne (ANEM), indique que « les élus s’inquiètent de façon croissante du nombre de refus de permis de construire et de la raréfaction rapide des terres constructibles que connaissent les petites communes à faible densité démographique et sans pression foncière ».
Les nouvelles clarifications apportées par le législateur, malgré une volonté louable, risquent d’apporter encore davantage de confusion et de complexité
Dans un souci de clarification, l’article 6 de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine entend apporter deux clarifications.
Aux termes de l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme, la continuité doit s’apprécier au regard « de l’existence de voies et réseaux ». Cette notion de voies et réseaux donne lieu à une double interprétation. Comme le relève le rapport de la commission, selon les services instructeurs, la présence d’une voie ou d’un cours d’eau est tantôt regardée comme un facteur de continuité, tantôt comme révélatrice d’une coupure entre deux ensembles bâtis, générant une insécurité juridique majeure pour les élus locaux et les porteurs de projets. La proposition de loi modifie cet article et prévoit désormais que le principe de continuité « intègre (…) l’existence de coupures physiques, notamment les voies et les réseaux ». Cette précision va dans le bon sens dans la mesure où elle permet de préciser que l’existence d’une route entre plusieurs habitations n’est pas forcément synonyme de rupture d’urbanisation. Elle ne résout cependant pas la qualification de continuité, qui reste fondée sur une grille de critères, selon une appréciation au cas par cas.
Précisément et en cas de difficulté dans cette appréciation, le législateur a prévu que désormais, le caractère continu ou discontinu de l’urbanisation sera apprécié par le préfet du département « au regard des caractéristiques géographiques et topographiques locales et en prenant en compte les spécificités du territoire concerné, dans des conditions définies par décret ». Cette modification est cependant source d’interrogations, dans la mesure où elle ajoute de nouveaux critères (géographiques et topographiques) qui risquent de générer de nouvelles divergences d’interprétations entre départements, reproduisant et entretenant ce qui est justement reproché aux dispositions actuelles. Par ailleurs, le renvoi au décret ne saurait, à lui seul, garantir l’uniformité d’application que les élus de montagne appellent de leurs vœux.
Conclusion
En définitive, si la proposition de loi Montagne III traduit une volonté bienvenue de sécuriser l’application du principe d’urbanisation en continuité, les ajustements proposés pourraient, paradoxalement, nourrir de nouvelles incertitudes interprétatives. À vouloir préciser des critères déjà largement tributaires des réalités locales, le législateur prend le risque de déplacer les difficultés plus qu’il ne les résout. Reste au Sénat à se prononcer désormais sur cette proposition et à apporter les clarifications attendues par les élus de montagne.
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